15 мартa 2018 Право выбора

Зарождение народовластия

На самом деле народовластие в России уходит корнями во времена «военной демократии» раннефеодальной государственности. На местном уровне сотские и целовальники, земские и губные старосты, участники земских соборов и иные выборные лица сохраняли управление даже тогда, когда утрачивала свой политический вес даже центральная власть и суверенитет государства оказывался под угрозой. Именно Россия подарила миру уникальный опыт самовосстановления институтов государства снизу, когда созданное на выборных началах в XVII веке при отсутствии законной верховной власти земское ополчение изгнало интервентов из Москвы. Впрочем, историческая логика развития выборных институтов России в целом вписывается в общеевропейский тренд: традиционные представительные учреждения со временем заменялись сословно-представительными. Наконец, ровно 110 лет назад – в 1906 г. – в стране прошли первые выборы в общенациональный парламент – Государственную думу и были подписаны «Основные государственные законы» Российской империи, в сущности, представляющие собой первую российскую конституцию, по обычной практике тех лет не принятую парламентом, а октроированную, т. е. дарованную монархом.

Первая по демократии

Февраль 1917 г. открыл новую страницу в истории политических институтов России: решать будущность страны должно было Учредительное собрание. Россия в числе первых государств в мире опробовала одно из самых демократичных для того времени политических нововведений – пропорциональную избирательную систему. Россия одной из первых в Европе установила всеобщее, равное и прямое избирательное право, наделив им женщин и все социальные слои населения, за немногими исключениями (существовал криминальный ценз; избирательных прав лишались члены императорского дома). Короткий срок, отпущенный Учредительному собранию, его роспуск и последовавшее за этим гражданское противостояние привели к сворачиванию многопартийности и политических свобод, отказу от всеобщего, равного и прямого избирательного права на целых 20 лет.

«Каждому – по труду»

Пришедшие к власти большевики для организации выборов, в сущности, использовали прежний механизм, характерный для земских и думских кампаний, при этом радикально изменив его направленность. Здесь базовым критерием выступал не имущественный, а классовый ценз: к выборам допускались лишь «все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда» и солдаты Рабоче-крестьянской Красной армии и флота. При этом жители городов имели значительное преимущество над крестьянами. Всероссийский съезд Советов собирался из расчета: 1 депутат на 25 тыс. избирателей для представителей городских Советов и 1 депутат на 125 тыс. жителей для губернских Советов.

Избирательного права лишались лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, духовенство, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствующего дома. Допуск к участию в выборах исключительно представителей трудового населения отвечал логике «диктатуры пролетариата»: представители «чужеродных классов» исключались из выборов. Для сведения: доля таких лиц колебалась от 1,5 до 4,5 %, что составляло от 1 до 3 млн человек.

Всеобщее и доступное

Конституция 1936 г. по праву считается одним из наиболее совершенных в юридическом отношении конституционных актов того времени. В ней нашли отражение принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права. В СССР право участия в выборах получили все граждане страны, достигшие 18 лет, независимо от национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности. Они также имели право сами быть избранными, за исключением лиц с психическими заболеваниями и осужденных судом с лишением избирательных прав. Для сравнения: во Франции, Италии, Греции, Швейцарии, Португалии и Японии женщины в то время не имели избирательных прав, также повсеместно действовали ограничения, связанные с цензом оседлости.

В соответствии с Конституцией высшим органом государственной власти в стране являлся Верховный Совет СССР, состоящий из двух палат и избираемый сроком на четыре года. В первую палату – Совет Союза – депутаты избирались по норме 1 депутат на 300 тыс. населения. Вторая палата – Совет Национальностей – избиралась гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам. Для нее норма была следующей: по 25 депутатов от каждой союзной республики, по 11 – от каждой автономной республики, по 5 – от каждой автономной области и по 1 – от каждого национального округа.

Впоследствии норма представительства от союзных республик была увеличена до 32 депутатов. Глава XI Основного закона закрепляла принцип выдвижения кандидатов на выборах по избирательным округам (мажоритарная система выборов) и очерчивала круг субъектов, имеющих право выдвижения кандидатов: коммунистические партийные организации, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества.

Прямые и безальтернативные

Первые прямые выборы Верховного Совета СССР первого созыва состоялись 12 декабря 1937 г., а 12–19 января 1938 г. прошла первая сессия Верховного Совета СССР. Это были безальтернативные выборы: избирателям предлагалось «выбирать» из единственного выдвинутого кандидата.

Подготовка к выборам и выдвижение кандидатов по времени совпали с масштабными политическими репрессиями, в ходе которых в числе других была уничтожена и значительная часть советской номенклатуры. Совпадение едва ли случайное. Раскручивая маховик репрессивной машины, руководство одновременно решало задачу обновления руководящих кадров (безальтернативные выборы ее не выполняли) и минимизации протестных настроений. Косвенным признанием этого являются слова Сталина на отчетном XVIII съезде партии: «В 1937 году были приговорены к расстрелу Тухачевский, Якир, Уборевич и другие изверги. После этого состоялись выборы в Верховный Совет СССР. Выборы дали Советской власти 98,6 % всех участников голосования. В начале 1938 года были приговорены к расстрелу Розенгольц, Рыков, Бухарин и другие изверги. После этого состоялись выборы в Верховные Советы союзных республик. Выборы дали Советской власти 99,4 % голосов. Спрашивается, где же тут признаки “разложения” и почему это “разложение” не сказалось на результатах выборов?»

Верховный Совет СССР первого созыва стал единственным органом, которому историей было отмерено более восьми лет: в связи с началом Великой Отечественной войны Президиум Верховного Совета СССР 5 декабря 1941 г. принял решение об отсрочке выборов на год. В дальнейшем полномочия Верховного Совета СССР неоднократно продлевались на очередной год. По окончании Великой Отечественной войны были назначены новые выборы, которые состоялись 10 февраля 1946 г.

Первые послевоенные выборы

Изначально действующий порядок выборов в Верховный Совет СССР не предусматривал возможности голосования избирателей за пределами территории СССР. Только 14 октября 1945 г. указ Президиума Верховного Совета СССР предоставил военнослужащим, находящихся за пределами СССР, возможность принимать участие в выборах по особым избирательным округам. Такие округа были образованы в этих частях и соединениях по норме: 100 тыс. избирателей на один избирательный округ. В них военнослужащие избирали по одному представителю в Совет Союза и в Совет Национальностей. Всего в ходе выборов в Верховный Совет второго созыва было образовано 26 особых избирательных округов, в которых соответственно было избрано 52 депутата. Одновременно закрытыми постановлениями был принят ряд разъяснений по участию в выборах отдельных категорий избирателей. Так, Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 1 декабря 1945 г. «О внесении в списки избирателей спецпереселенцев» было установлено, что «граждане СССР, переселенные в военное время из одних районов СССР в другие, – немцы, калмыки, карачаевцы, балкарцы, чеченцы, ингуши, крымские татары, а равно и другие спецпоселенцы вносятся в списки избирателей на общих основаниях».

Именно в ходе выборов 1946 г. был рожден знаменитый сталинский лозунг о «нерушимом блоке коммунистов и беспартийных», активно используемый для идеологического оправдания однопартийной системы и прослуживший советской пропаганде еще несколько десятилетий. Однако в конкретно-историческом контексте того времени лозунг имел и иное важное значение: он реабилитировал беспартийность – официально порицаемое гражданское состояние. «В былые времена коммунисты относились к беспартийным и к беспартийности с некоторым недоверием. Объясняется это тем, что флагом беспартийности нередко прикрывались различные буржуазные группы, которым невыгодно было выступать перед избирателями без маски. Так было в прошлом. Но теперь у нас другие времена… <…> Поэтому блок коммунистов и беспартийных является естественным и жизненным делом», – заявил на предвыборном собрании Сталинского избирательного округа 9 февраля 1946 г. И. В. Сталин.

Избирательный застой

С принятием Конституции СССР 1977 г. («Конституции развитого социализма») срок полномочий Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик был увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов народных депутатов – с 2 до 2,5 лет. Также было установлено, что граждане СССР не могут быть избраны более чем в два Совета народных депутатов. Пожалуй, самым существенным нововведением явилось закрепление в статье 5 Конституции положения о том, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». Однако на деле эта норма оставалась без применения вплоть до 1991 г., когда был проведен первый и единственный в советской истории референдум о сохранении Союза ССР.

В целом советские выборы характеризовались безальтернативностью, отсутствием политической конкуренции и плотным контролем со стороны партийных органов. Формально они были свободными, а по факту – добровольно-принудительными. Репрезентативный характер депутатского корпуса по возрасту, национальности, полу, партийной принадлежности и социальному статусу обеспечивался системой «разнарядки», в соответствии с которой подбирались и согласовывались кандидаты на выборах всех уровней. Но в любом случае, выборы играли значительную политическую роль в общественной жизни, обеспечивая легитимацию избираемой власти. Главным выразителем тех выборов стал слоган «Выборы – это праздник!». Под его сенью прошел и сам день выборов, он же активно использовался в различной продукции: плакатах, почтовых марках, календарях и прочем.

Перестройка и гласность

Демократические перемены в сфере выборов начались вместе с перестройкой. В 1987 г. на выборах в местные Советы в ряде округов состоялись альтернативные выборы. В 1988 г. были внесены существенные изменения в Конституцию СССР и в избирательное законодательство: была создана двухуровневая конструкция высшего представительного органа власти в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. Последний представлял собой постоянно действующий двухпалатный орган, формируемый из состава депутатского корпуса съезда, в то время как сам съезд избирался на пять лет, состоял из 2250 депутатов и действовал на сессионной основе.

Порядок формирования Съезда народных депутатов СССР предусматривал избрание 750 депутатов по национально-территориальным округам, 750 – по территориальным округам, выделяемым на основе средней нормы представительства, и еще 750 – от общественных объединений по квотам. Закон «О выборах народных депутатов СССР» определил следующие квоты: по 100 депутатов от КПСС, профсоюзов и колхозно-кооперативных организаций; по 75 – от ВЛКСМ, женских советов, организаций ветеранов войны и труда, научных обществ и творческих союзов; остальные 75 депутатов квотировались от других общественных организаций, имеющих общесоюзные органы. При том, что общественным объединениям квоты выделялись в режиме разнарядки, их заполнение носило конкурентный характер и отражало демократические ожидания того времени. По квотам общественных объединений были избраны опальный академик Андрей Дмитриевич Сахаров (от Академии наук СССР) и иерархи Русской православной церкви (от Комитета защиты мира и Фонда культуры). Так, бывшие административные ссыльные и «лишенцы» на волне судьбоносных перемен стали союзными парламентариями.

Выборы в округах проходили по мажоритарной системе с голосованием в один тур. Выдвиженцев от трудовых коллективов и общественных организаций заслушивали окружные собрания избирателей, от решения которых зависело, сможет ли кандидат, пройдя сквозь их «сито», продолжать гонку или нет. В значительной части округов голосование осуществлялось по одной кандидатуре и носило безальтернативный характер, вместе с тем в части округов побеждали кандидаты от оппозиции: так, победа Бориса Ельцина в Москве стала началом его возвращения в большую политику.

Свободные и конкурентные

Весной 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, которые по праву могут считаться первыми свободными и конкурентными выборами в послеоктябрьской истории страны. По аналогии с общесоюзным парламентом в РСФСР – единственной из всех союзных республик – была установлена двухуровневая модель организации высшего представительного органа: Съезд народных депутатов РСФСР (1068 депутатов) и Верховный Совет (126 депутатов). Однако по сравнению с общесоюзной избирательной кампанией 1989 г. выборы в российский парламент имели ряд существенных отличий.

Прежде всего, помимо общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих правом выдвижения кандидатов были наделены также собрания избирателей по месту жительства кандидатов. Выборы не предполагали квотирования от общественных организаций и фильтров в виде окружных собраний избирателей, а проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства с голосованием в два тура в одномандатных округах.

На выборах 1990 г. партийно-политические разногласия выражались в выдвижении кандидатов по трем блокам: официальный блок коммунистов и беспартийных (переживавший явный кризис) и противостоящий ему блок «Демократическая Россия»; на правом фланге выдвигал своих кандидатов народно-патриотический блок, не сумевший провести ни единого кандидата. При этом коммунисты были представлены практически везде. Членом КПСС был и Борис Ельцин, вошедший в российский парламент от Свердловской области при поддержке блока «Демократическая Россия». 29 мая 1990 г. с третьей попытки он был избран Председателем Верховного Совета РСФСР.

Так как идеологический и политический кризис в стране все больше приобретал черты кризиса системного, угрожающего уже самой государственности, союзное руководство предприняло попытку придать собственной легитимности дополнительный ресурс, инициировав референдум о сохранении Союза ССР. В политическую повестку референдума был внесен также и вопрос о введении поста президента РСФСР, избираемого прямым голосованием.

Судьба решения, принятого на союзном референдуме 17 марта 1991 г., общеизвестна: несмотря на поддержку большинства избирателей, спустя 9 месяцев СССР прекратил свое существование. Гораздо более успешной оказались судьба института президентской власти: уже в июне 1991 г. состоялись выборы Президента РСФСР. Их отличительной особенностью стала парная баллотировка претендентов: кандидаты в президенты выдвигались в паре с кандидатами в вице-президенты.

Новые реалии девяностых

События августа 1991 г. и роспуск КПСС, распад СССР и начало «шоковой терапии» в экономике привели к существенному изменению институционального ландшафта российской политики. В новых, радикально изменившихся системах координат представительные органы быстро выработали свой политический потенциал, утратили объединяющее начало и погрузились во внутренние распри. Этому способствовала двойственность и противоречивость законодательства, создававшего обильную почву для конфликтов между ветвями и уровнями власти за сферы влияния.

Отражением этих конфликтов стал и апрельский референдум 1993 г., на который было вынесено четыре вопроса: о доверии президенту Б. Н. Ельцину; об одобрении социально-экономической политики, осуществляемой им с 1992 г. вместе с правительством РФ; о проведении досрочных выборов президента и выборов народных депутатов Российской Федерации. Согласно решению Конституционного суда, решение по вопросу о досрочных выборах должно было быть принято большинством избирателей. Но так как конфликтующие стороны не могли прийти к единому мнению, вопрос о прекращении полномочий так и не был решен. Между тем конституционный кризис продолжал развиваться и привел впоследствии к роспуску Борисом Ельциным Съезда народных депутатов России и назначению выборов в новый орган – двухпалатное Федеральное собрание.

Указ Президента России от 21 сентября 1993 г. № 1400 определял порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы. После небольшой корректировки численность депутатского корпуса составила 450 человек и была установлена паритетная мажоритарно-пропорциональная система выборов по формуле: 225 и 225. Правом выдвижения кандидатов были наделены избирательные объединения и блоки. На финишный этап вышли 13 избирательных объединений и блоков, 8 из которых преодолели установленный законодательством 5-процентный заградительный барьер. Одновременно состоялись первые и последние в новейшей российской истории прямые выборы депутатов Совета Федерации.

Первый созыв Государственной Думы в соответствии с переходными положениями Конституции 1993 г. проработал всего два года. В 1995 г. состоялись очередные выборы в новый созыв парламента, прошедшие по прежней мажоритарно-пропорциональной системе. В них приняло участие рекордное количество избирательных объединений и блоков – 43. Этому способствовала расплывчатость требований законодательства, помимо политических партий наделявшего правом участвовать в выборах любое общественное объединение, созданное хотя бы за полгода до них. Такая многочисленность, растащившая голоса, привела к тому, что 5-процентный барьер преодолели всего 4 избирательные объединения.

Порядок и управление?

Президентские выборы 1996 г. с победой во втором туре Бориса Ельцина открыли череду выборов глав регионов, ранее проходивших преимущественно в республиках. В сочетании с новым порядком формирования Совета Федерации, согласно которому главы субъектов РФ и региональных парламентов становились по должности членами верхней палаты, это означало достижение стратегического компромисса: лояльность региональной элиты обменивалась на больший объем властных ресурсов.

К выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва 1999 г. были предприняты определенные меры по упорядочению участия политических общественных объединений: отныне такими не считались профсоюзы, национально-культурные автономии, любительские организации и др. Их число сократилось с 43 до 26, из которых лишь 6, преодолев заградительный барьер, прошли в Госдуму.

С позиций сегодняшнего дня выборы 1990-х гг. нередко идеализируются, преподносятся чуть ли не как образец электоральной демократии. Но можно ли оставить в стороне многочисленные конфликты между группами влияния, подчас переходящие в криминальные разборки с отстрелом кандидатов-одномандатников? Или искусственное недопущение к выборам 1993 г. ряда партий и движений, поддержавших Верховный Совет (под запретом некоторое время были даже будущие парламентские партии первой Госдумы – КПРФ и ДПР)? Или скандальные отказы в регистрации федеральных списков «Яблока» в Госдуму второго созыва и ЛДПР в Госдуму третьего созыва?.. И, конечно же, сложно признать образцом демократии президентские выборы 1996 г. с произвольным назначением второго тура на рабочий день посреди недели (специально объявленный выходным!) и их результаты, согласно которым целые регионы с так называемым управляемым голосованием внезапно поменяли предпочтения своего населения, проголосовавшего в первом туре иначе. Термин «административный ресурс», берет свое начало именно из 1990-х гг.: рожденный в чиновных кабинетах, он стыдливо прикрывал влияние власти на выборный процесс.

Партийная жизнь

С начала 2000-х гг. политические партии получили значительные преференции при участии в выборном процессе. В частности, предусматривалась обязательная компонента на региональных выборах – не менее 50 % депутатских мандатов «выдавались» по партийным спискам. К выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва в 2003 г. партийная система в целом уже сложилась.

В 2004–2005 гг. законодатель принял ряд мер по изменению избирательной системы, направленных на ужесточение требований, предъявляемых к созданию политических партий и результативности их участия в избирательном процессе. Так, было принято решение о переходе к исключительно пропорциональной системе выборов депутатов Госдумы, о повышении заградительного барьера с 5 до 7 %, о повышении минимальной для государственной регистрации численности политических партий с 10 до 50 тыс. членов. Одновременно решено было отказаться от прямых выборов глав субъектов Российской Федерации. Эти меры, мотивированные, с одной стороны, необходимостью формирования в России ответственных, сильных и дееспособных политических партий, а с другой – наличием эффективной вертикали исполнительной власти, при несомненном позитивном эффекте имели также и негативные побочные последствия.

В частности, предъявляемые законодателем жесткие требования к политическим партиям в сочетании с рядом выдвинутых специальных условий, таких как возмещение стоимости эфирного времени и печатной площади при получении партией менее 2 % голосов избирателей, привели к снижению численности партий-кандидатов. Если в 2004 г. их было более 40, то в 2007 г. осталось 15, а к 2011 г. – только 7. Отсутствие в стране прямых губернаторских выборов воспринималось общественным мнением крайне болезненно и, кроме того, ставило под вопрос легитимность Совета Федерации, в котором половину депутатского корпуса составляли «назначенцы назначенцев».

Обострившиеся противоречия во многом обусловили неприятие частью оппозиционных партий результатов выборов в Государственную Думу в 2011 г.

Зрелость системы

В 2012 г. начинается следующий качественный этап обновления политической системы страны. Прежде всего, радикально были пересмотрены требования к созданию и регистрации политических партий. Например, в 80 раз было снижено минимальное количество членов партии, необходимых для ее госрегистрации (с 40 тыс. до 500 членов). В результате этого число партий, имеющих право участия в выборах, выросло с 7 до 74.

Также были возвращены прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ. Теперь они проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства с голосованием в два тура. Право выдвижения кандидатов предоставлено политическим партиям. Регионы также могут предусмотреть самовыдвижение кандидатов, для которых установлен так называемый муниципальный фильтр: от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) глав муниципальных образований.

Кроме того, субъекты РФ могут принимать решение об использовании модели непрямых выборов, т. е. избрание главы региона законодательным органом государственной власти. В настоящее время проведение непрямых выборов предусмотрено в Дагестане, Ингушетии, Северной Осетии, Карачаево-Черкессии, в Крыму и Севастополе, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах.

Новый закон о выборах депутатов Государственной Думы от 22 февраля 2014 г. закрепил переход от пропорциональной к смешанной системе выборов. С 7 до 5 % был снижен заградительный барьер. Для регистрации кандидата по одномандатному избирательному округу теперь необходимо собрать не менее 3 % подписей избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного округа, а если в избирательном округе менее 100 тыс. избирателей, – то не менее 3 тыс. подписей. Для регистрации списка по единому избирательному округу необходимо собрать не менее 200 тыс. подписей зарегистрированных на нем избирателей.

Одновременно упростились требования к регистрации списков политических партий на всех уровнях, существенно расширился круг партий, освобожденных от сбора подписей на выборах различного уровня. В результате этих преобразований к началу избирательной кампании 2016 г. правом участия в выборах без сбора подписей смогли воспользоваться 14 политических партий.